VG Köln, Urteil vom 25.08.2017 - 18 K 6888/15
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen die verkehrsrechtliche Sperrung von Haltestellen für Fernbusse. Sie ist ein privates Verkehrsunternehmen, das sowohl nationale als auch internationale Busverkehrsleistungen im Personenfernverkehr erbringt. Sie ist – wie ihre Rechtsvorgängerin (im Folgenden nur noch: Klägerin) – Inhaberin einer Genehmigung für die Strecke Hamburg nach Köln und den Zeitraum vom 21.2.2014 bis zum 9.2.2024, der u.a. ein genehmigter Fahrplan mit der Andienung der Kölner Haltestelle Gummersbacher Straße zu Grunde gelegen hat.
Diese Haltestelle lag im rechtsrheinischen Gebiet der Beklagten auf einem Standstreifen der stadteinwärts führenden Spur der Gummersbacher Straße, die auf dieser Höhe insgesamt vierspurig ist. Die rechte stadtauswärts führende Spur ist zwischen 9.00 Uhr und 23.00 Uhr als Parkstreifen vorgesehen, so dass der Verkehr in diesem Zeitraum allenfalls auf drei Spuren fließt. Die Haltestelle verfügte über sechs, bei enger Parkweise der Busse über sieben Haltepositionen. Der Standstreifen ist so breit, dass zwischen stehenden Bussen und der Fahrbahnmarkierung noch ausreichend Platz zur angrenzenden Fahrbahnspur vorhanden ist. Diese Haltestelle wurde im Zusammenhang mit der gestiegenen Anzahl der Fernbuslinien als zusätzlicher Nothaltepunkt zum bisherigen Zentralen Omnibusbahnhof (ZOB) in Köln eingerichtet. Dieser lag bis zum 27.10.2015 auf dem Breslauer Platz in unmittelbarer Nachbarschaft des Kölner Hauptbahnhofs.
Der Stadtrat der Beklagten sprach sich am 27.3.2012 für eine Verlagerung des Fernlinienbusbahnhofs vom Breslauer Platz an den Flughafen Köln/Bonn aus und beauftragte die Verwaltung, gemeinsam mit der Flughafen Köln/Bonn GmbH ein Umsetzungsszenario zu entwerfen. Die Bezirksvertretung Innenstadt bat die Verwaltung am 25.4.2013 darzulegen, mit welchen Maßnahmen sie kurzfristig auf das gesteigerte Aufkommen an Fernlinienbussen am Breslauer Platz reagiere, und forderte sie auf, alle erforderlichen Maßnahmen einzuleiten, die für eine schnellstmögliche Verlegung des Busbahnhofs vom Breslauer Platz zu einem Standort am Flughafen Köln/Bonn erforderlich seien.
Auf die Bitte der für einige Liniengenehmigungen zuständigen Bezirksregierung Köln um Übersendung einer straßenverkehrsbehördlichen Anordnung erwiderte die Beklagte mit Schreiben vom April 2015, die Verlegung des Bushaltepunkts für den Fernverkehr sei aus Kapazitäts- und Verkehrsgründen zwingend erforderlich, die vorhandenen Kapazitäten des bisherigen Fernbushaltepunkts Breslauer Platz reichten bei weitem nicht mehr aus, um dem aktuellen Bedarf gerecht zu werden; die Problematik werde sich mit weiteren Fernverkehrslinien noch verschärfen, deren Einrichtung bereits jetzt absehbar sei; das gelte auch für den zur Entzerrung der Situation eingerichteten zweiten ergänzenden Haltepunkt in der Gummersbacher Straße in Köln-Deutz; aufgrund der bestehenden verkehrlichen Situation und insbesondere der am Flughafen Köln/Bonn bereits vorhandenen Infrastruktur sei die Verlegung der Haltestelle für den Fernbusverkehr dorthin durch den Rat der Stadt Köln beschlossen worden. Dieser habe aufgrund der bestehenden Verkehrssituation am 27.3.2012 beschlossen, eine Änderung vorzunehmen, und somit festgelegt, die Fernbuslinien verkehrssicher und unter möglichst optimalen Voraussetzungen abzuwickeln. Der Bebauungsplan Nr. 00000/00, Bebauung am Breslauer Platz, befinde sich in Aufstellung, zurzeit würden die Fragen der erforderlichen Leitungsverlegung und Entwidmung geklärt. Dieser Bebauungsplan befindet sich seit 1994 in Aufstellung; die Öffentlichkeitsbeteiligung hatte im Jahr 2009 stattgefunden.
Das Amt für Straßen und Verkehrstechnik der Beklagten ordnete am 22.6.2015 die komplette Sperrung des für den Fernlinienverkehr genutzten Seitenstreifens der Gummersbacher Straße für den Verkehr ab dem 28.10.2015 an; der Bereich der Haltestelle für die Kölner Verkehrsbetriebe war hiervon nicht betroffen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass es dort aufgrund der fehlenden Breiten immer häufiger zu verkehrsgefährdenden Situationen komme; insbesondere die Fahrgäste, die ihr Gepäck von der Straßenseite her aufnähmen, seien den Gefährdungen schutzlos ausgesetzt; da keine zusätzlichen Flächen zur Entzerrung vorhanden seien und eine sonstige Entflechtung in der Örtlichkeit nicht möglich sei, werde der gesamte Fernbuslinienverkehr ab dem 28.10.2015 vom Flughafen Köln/Bonn abgewickelt, wo die zwingend notwendigen Sicherheitsvorgaben für alle Verkehre gewährleistet würden; die Unfallzahlen am Haltepunkt Gummersbacher Straße zwischen dem 1.9.2014 und dem 31.8.2015 betrügen insgesamt 35, wovon einer der Kategorie 2, vier der Kategorie 3, einer der Kategorie 4 und 29 der Kategorie 5 zuzuordnen seien; eine Abstimmung mit der Polizei sei erfolgt; außerdem sei zu berücksichtigen, dass der Rat der Stadt Köln am 27.3.2012 die Schließung bereits beschlossen habe.
Nachdem die erkennende Kammer u.a. den Antrag der Klägerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung des Inhalts, der Beklagten bis auf weiteres zu untersagen, eine straßenverkehrsrechtliche Anordnung beginnend am 28.10.2015 zur Sperrung der Kölner Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße vorzunehmen, mit Beschluss vom 22.10.2015 (18 L 2466/15) abgelehnt und die Beklagte die bisherigen Verkehrszeichen entfernt und anderslautende aufgestellt hatte, hat die Klägerin am 30.11.2015 gegen die straßenverkehrsrechtliche Sperrung der Haltestelle Gummersbacher Straße für den Fernlinienverkehr Klage erhoben.
Zur Begründung trägt sie vor: Die angefochtene verkehrsrechtliche Anordnung leide an verschiedenen Ermessensfehlern. Die laut Anordnungsbegründung erfolgte Berücksichtigung des Beschlusses des Stadtrats vom 27.3.2012 liege außerhalb des Ermächtigungszwecks des § 45 Abs. 1 StVO, zumal sich dieser Ratsbeschluss nicht auf die Haltestelle Gummersbacher Straße bezogen habe. Die Beklagte habe die Grenzen ihres Ermessens auch deshalb zu weit gezogen, weil sie durch die Verlegung der Haltestelle ohne vorherige Teileinziehung der Gummersbacher Straße § 32 Abs. 1 BOKraft missachtet habe. Auf den Umfang der Nutzung der Haltestelle durch Fernbusse hätte die Beklagte im Rahmen ihrer Anhörung im personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungsverfahren Einfluss nehmen können. Soweit die Beklagte auf den Charakter der Haltestelle als Interimslösung abstelle, sei dies ebenfalls ermessensfehlerhaft, weil auch die Dauer des Bestands einer Haltestelle ausschließlich planerische Aspekte betreffe, aber nichts über die Verkehrssicherheit aussage.
Außerdem habe die Beklagte den Untersuchungsgrundsatz verletzt und damit zugleich ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt, indem sie die tatsächlichen Umstände für einen zu kurzen Zeitraum, nicht mit der gebotenen Differenziertheit bzw. überhaupt nicht ermittelt habe. Sie habe bezüglich der Prüfung einer erhöhten Gefahrenlage lediglich Unfalldaten im Zeitraum vom 1.9.2014 bis zum 31.8.2015 zugrundegelegt, wobei die verkehrsrechtliche Anordnung vor Ablauf dieses Zeitraums, nämlich bereits am 22.6.2015 getroffen und die Anordnung gegenüber der Bezirksregierung Köln schon mit Schreiben vom 16.3.2015 angekündigt worden sei. Aussagekräftige Ergebnisse seien aber nur bei mehrjährig erhobenen Daten zu erlangen, wie der von der Klägerin im Parallelverfahren vorgelegten gutachterlichen Stellungnahme zu entnehmen sei. Es sei bereits nicht erkennbar, in welchem Bereich der Gummersbacher Straße sich 35 Unfälle ereignet haben sollten. Zudem sei davon auszugehen, dass die Beklagte auch Unfälle erfasst habe, die auf der Gummersbacher Straße im Zusammenhang mit Veranstaltungen in der LANXESS Arena stünden, die nur 200 m von der Fernbushaltestelle entfernt sei und 20.000 Zuschauer aufnehmen könne. Ferner sei davon auszugehen, dass Unfälle im Zusammenhang mit der der Haltestelle genau gegenüberliegenden Parkfläche der Eishockeyhalle nicht eigens ausgewertet worden seien. Unklar sei auch, wie viele der Unfälle durch den neben der stadtauswärts führenden Spur liegenden Parkstreifen verursacht worden seien. Es sei ferner nicht ermittelt worden, welche der verschiedenen Verkehrsträger in welchem Umfang an den Unfallgeschehen beteiligt gewesen seien; so habe die Beklagte nicht herausgestellt, an wie vielen Unfällen Fernbusse beteiligt gewesen seien. Ebenso wenig werde der von der Beklagten vorgetragene Anstieg von Unfällen beziffert. Aus den Vorgängen folge, dass sich die in Köln bestehende Unfallkommission bereits mit der genannten in Rede stehenden Haltestelle befasst und bewertet haben müsse. Solche Unterlagen habe die Beklagte aber nicht herangezogen. Aufgrund der hohen Frequentierung der Gummersbacher Straße mit etwa 10.000 Kraftfahrzeugen folge aus 35 Unfällen keine erhebliche Risikoerhöhung. Auch die Anzahl der Fernbusse führe selbst noch nicht zu einer Verkehrsbeeinträchtigung. Da Fernbusse grundsätzlich zu den üblichen Verkehrsteilnehmern gehörten, seien Anteile von Kraftomnibussen am Verkehrsgeschehen von vornherein unerheblich, die Beklagte habe nicht dargestellt, warum die Gummersbacher Straße die Fernbusse nicht aufnehmen könne. Die von der Beklagten im Laufe des gerichtlichen Hauptsacheverfahrens mitgeteilte Zahl von zehn Unfällen unter Beteiligung von Kraftomnibussen im Zeitraum vom 5.8.2013 bis zum 18.7.2015 ergebe bei Gegenüberstellung von 35 Unfällen im Laufe eines Jahrs bei Unterstellung eines konstanten Unfallgeschehens, dass sich jährlich fünf Unfälle auf der Gummersbacher Straße unter Beteiligung von Kraftomnibussen ereigneten. Danach stehe nur jeder siebte Unfall auf der Gummersbacher Straße im Zusammenhang mit Kraftomnibussen. An wie vielen von diesen fünf Unfällen Fernbusse beteiligt gewesen seien, sei offen. Die Beklagte scheine den Parkstreifen an der Gummersbacher Straße grundsätzlich nicht für einen unfallträchtigen Ort zu halten. Er werde seit der Sperrung für Fernlinienbusse weitergenutzt und sei für Buslinien des ÖPNV sowie für Pkw geöffnet. Es erschließe sich nicht, weshalb die Beklagte für die deutlich höhere Frequenz beim Ein- und Ausparken durch den individuellen Gelegenheitsverkehr mittels Pkw höhere Sicherheitserwartungen habe als bei der drastisch niedrigeren Frequentierung durch Berufskraftfahrer des Fernlinienverkehrs. Die Beklagte trage selbst vor, dass keine Gefahr im Verzug in diesem Bereich bestanden habe und Gefährdungen über einen kurzzeitigen Zeitraum hätten hingenommen werden können. Die Beklagte habe weder zielgerichtet den Sachverhalt ermittelt noch etwaige Ergebnisse dokumentiert.
Die Fahrspuren der Gummersbacher Straße würden auch nicht durch Fahrgäste von Fernbussen in Anspruch genommen. Eine Gefährdung des fließenden Verkehrs sei nicht erkennbar.
Die Beklagte habe es ferner unterlassen, Gestaltungsalternativen zu untersuchen, die die Verkehrssicherheit ohne die Anbringung bzw. Entfernung der Verkehrszeichen ermöglichten. Bezüglich des von der Beklagten als Gefährdungsaspekt eingestuften Wendens der Busse wäre die Anordnung eines Geradeausfahrgebots mittels Verkehrszeichens 209-30 ein milderes Mittel gewesen. Das von der Beklagten monierte linksseitige Be- und Entladen könne als milderes Mittel in der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung untersagt werden.
Die Beklagte berücksichtige zudem nicht die Anmietung einer privaten Fläche für vier Bushalteplätze in unmittelbarer Nähe zur Haltestelle Gummersbacher Straße; die Bezirksregierung habe der Klägerin mitgeteilt, die Beklagte könne den Anträgen auf Einrichtung einer dortigen Fernbushaltestelle nicht zustimmen.
Der neue Fernbusbahnhof am Flughafen Köln/Bonn sei zu klein dimensioniert, berge ebenfalls Verkehrsgefahren und liege zu weit von der Kölner Innenstadt entfernt.
Insgesamt sei die straßenverkehrsrechtliche Maßnahme lediglich das Vehikel zur Umsetzung vertraglicher Vereinbarungen zwischen der Beklagten und der Flughafen Köln/Bonn GmbH bezüglich der dortigen Einrichtung eines Fernbusbahnhofs, zu dessen Unterstützung sich die Beklagte vertraglich verpflichtet habe.
Der Antrag auf Rückgängigmachung der Vollzugsfolgen beruhe auf § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
Die Klägerin beantragt,
1. die am 28.10.2015 bekannt gemachte straßenverkehrsrechtliche Anordnung der Beklagten vom 22.6.2015 zur Sperrung der Fernbushaltestelle Gummersbacher Straße aufzuheben und
2. die Beklagte zu verurteilen, die Verkehrszeichen 605 sowie etwaig noch vorhandene Hinweistafeln auf die Schließung der Fernbushaltestelle Gummersbacher Straße zum 28.10.2015 zu entfernen und
die Fernbushaltestelle Gummersbacher Straße in der vor dem 28.10.2015 vorhandenen Form und Ausgestaltung wiederherzustellen, insbesondere die ursprünglich vorhandenen und zwischenzeitlich entfernten Verkehrszeichen Nr. 224 StVO sowie die gleichermaßen entfernten Fahrplantafeln für die Fahrpläne der Klägerin wieder anzubringen sowie sämtliche weiteren Maßnahmen zu treffen, die für die Nutzung der Fernbushaltestelle Gummersbacher Straße durch die Fernbusse der Klägerin erforderlich sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie, teilweise unter Verweisung auf ihr Vorbringen im Eilverfahren, vor: Soweit die Klägerin § 32 Abs. 1 BOKraft anspreche, sei die die Liniengenehmigung aussprechende Bezirksregierung Köln zuständig. Die personenbeförderungsrechtliche Genehmigung stehe bereits von vornherein straßenverkehrsrechtlichen Verfügungen nicht entgegen, weil nach der Rechtsprechung der konkrete Rahmen der Straßennutzung durch eine auf der Grundlage des Straßenrechts erlassene Widmungsverfügung bestimmt werde, wohingegen die Linienverkehrsgenehmigung sich ausschließlich auf die Einrichtung, die Linienführung und den Betrieb beziehe. Deshalb erstrecke sich die Linienverkehrsgenehmigung nicht auf die Nutzung des zum Streckenbestand gehörenden Straßenraums. Insoweit folge der Verkehr der Straße und nicht die Straße dem Verkehr.
Die verkehrsrechtliche Anordnung sei nicht getroffen worden, um den Vertrag mit dem Flughafen Köln/Bonn eingehen zu können. Die verkehrsrechtliche Anordnung zur Schließung der Gummersbacher Straße sei nur deshalb bereits auf den 22.6.2015 datiert, weil an diesem Tag das Aktenzeichen der Beklagten vergeben worden sei. Zeitgleich sei begonnen worden, die schriftliche Anordnung zu fertigen; das Datum sei danach nicht mehr geändert, die Anordnung jedoch erst nach Erhalt der Daten durch die Polizei ausgedruckt und versandt worden. Die Vertragsverhandlungen mit dem Flughafen Köln/Bonn seien allein erfolgt, um einen verkehrssicheren und den heutigen Verhältnissen angepassten Haltepunkt für Fernbuslinien zur Verfügung stellen zu können.
Aufgrund der massiven Erhöhung des durch die Liberalisierung des Fernbusverkehrs verursachten Verkehrsaufkommens und der gestiegenen Anzahl der Konflikte im betreffenden Bereich habe sich das Bedürfnis für eine kurzfristige Verlagerung eines Teils der Verkehre von der Gummersbacher Straße weg zum Flughafen Köln/Bonn vor der endgültigen Fertigstellung der Planung zur Umgestaltung des Breslauer Platzes, der den ZOB aufgenommen habe, entwickelt. Der Stadtrat habe, nachdem die Verhandlungen mit dem Flughafen Köln/Bonn abgeschlossen worden seien, die Verwaltung beauftragt, mit dem Flughafen einen Vertrag betreffend die Errichtung und den Betrieb eines Fernbusbahnhofs abzuschließen, der mittlerweile vom Flughafen unterzeichnet sei. Auf der Grundlage dieses Vertrags habe sich der Flughafen verpflichtet, den Fernbusbahnhof bis zum 28.10.2015 fertigzustellen.
Die verkehrsrechtliche Maßnahme beruhe auf § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO. Die Gummersbacher Straße als Hauptverbindungsstraße zwischen den Stadtteilen Kalk und Deutz sowie als Zufahrtsstraße von der Stadtautobahn zur Messe weise einen aktuellen durchschnittlichen Tageswert von 13.550 Fahrzeugen und eine zulässige Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf. Die laut Mitteilung der Polizei in dem Gesamtbereich im Zeitraum vom 1.9.2014 bis zum 31.8.2015 registrierten 35 Verkehrsunfälle könnten nicht einzeln im Detail der Fernbushaltestelle zugeordnet werden. In der Zeit zwischen dem 5.8.2013 und dem 18.7.2015 sei es auf der Gummersbacher Straße allein zu zehn Unfällen mit Beteiligung von Kraftomnibussen gekommen. Es sei davon auszugehen, dass wegen des zusätzlichen Verkehrs durch Fußgänger bzw. Fernbusse zusätzliches Gefahrenpotenzial im gesamten Straßenverlauf zu verzeichnen und selbstverständlich auch die Parkplatzausfahrt des gegenüberliegenden Parkplatzes der Eishockeyhalle davon betroffen gewesen sei. Es habe sich bei regelmäßig durchgeführten Ortsterminen immer wieder herausgestellt, dass Fernbusse von beiden Seiten beladen worden seien und sich Fußgänger im Bereich der vorhandenen Fahrspuren aufgehalten hätten. Die auf dem Gehweg vorhandene Fläche reiche nicht aus, um sämtliche wartenden Passagiere aufzunehmen bzw. einen geordneten Ausstieg zu ermöglichen. Ferner sei beobachtet worden, dass die Busse versuchten, auf der Gummersbacher Straße zu wenden, und dabei nicht nur die Straße blockiert, sondern Verkehrsgefährdungen verursacht hätten, zumal die Busse sehr lang, unübersichtlich und träge seien. Diesbezüglich werde auf die im Eilverfahren beigefügten Lichtbilder verwiesen. Eine weitere Dokumentation der jeweiligen Ortstermine habe leider nicht stattgefunden. Ein Eingreifen sei aus Verkehrssicherheitsgründen zwingend notwendig gewesen, obwohl keine Gefahr im Verzug bestanden habe und Gefährdungen über einen kurzen Zeitraum hätten hingenommen werden können. Auch die Gummersbacher Straße als solche sei durch die massive Nutzung durch Kraftomnibusse beeinträchtigt. Diese Beeinträchtigung gehe über das im Verkehr normale und unvermeidliche Maß im betreffenden Bereich hinaus, obwohl Omnibusse grundsätzlich zu den üblichen Verkehrsteilnehmern gehörten. Im innerstädtischen Bereich der Beklagten stelle der Fernbusverkehr mit etwa 100.000 Fahrten innerhalb des Autobahnrings pro Jahr einen signifikant größeren Anteil am Verkehrsaufkommen als üblich. Aufgrund der monatelangen Überprüfungen sei untersucht worden, welche Maßnahmen diesen verkehrsgefährdenden Zustand unterbinden könnten.
Da im näheren Verkehrsraum keine andere Haltestelle zur Verfügung stehe und die Sperrung des ZOB Breslauer Platz aus Verkehrssicherheitsgründen beschlossen worden sei, sei festgelegt worden, die Haltestelle an der Gummersbacher Straße aufzulösen und den Seitenstreifen wieder als Parkfläche zu nutzen. Eine Nutzung als Parkstreifen sei nicht vergleichbar mit einer Nutzung für eine Fernbushaltestelle. Bei der Überprüfung möglicher Maßnahmen könne nicht berücksichtigt werden, ob Genehmigungsinhaber möglicherweise auf privaten Flächen auf eigene Kosten eine eigene Haltestelle einrichten könnten. Die Anordnung einer Geradeausfahrt führe angesichts eines geraden Fahrbahnverlaufs anstatt einer Kreuzungssituation nicht weiter. Die Erteilung einer Auflage, dass das Beladen der Fernbusse nicht im Fahrbahnbereich stattfinden dürfe, sei aufgrund der bisherigen Erfahrungen insbesondere im Bereich des ZOB Breslauer Platz als nicht durchsetzbares Mittel angesehen worden.
Ein milderes Mittel sei insbesondere nicht die Verbannung des ÖPNV, weil sich auf diese Weise die beabsichtigte verkehrliche Entspannung nicht erzielen lasse. Einerseits sei mit dem Linienverkehr der Kölner Verkehrsbetriebe keine Be- und Entladetätigkeit auf der Fahrbahn verbunden. Andererseits unterscheide sich auch die Nutzungsfrequenz und das An- und Abfahren der Haltestelle von demjenigen, wie es die Fernlinienbusbetreiber praktizierten. Busse der Kölner Verkehrsbetriebe hätten keine Veranlassung, im betreffenden Bereich auf der Fahrbahn zu wenden.
Die verkehrsregelnde Anordnung verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, indem die Haltestelle der Kölner Verkehrsbetriebe im Bereich der Gummersbacher Straße verbleibe, weil diese nicht mit einer Fernbushaltestelle vergleichbar sei. Die Fernbuslinien dienten dem Personenverkehr im überregionalen Bereich, während die Kölner Verkehrsbetriebe den Personennahverkehr im Stadtgebiet abwickelten. Letztere seien auf die Bereitstellung von Haltepunkten in zentraler Lage angewiesen, um ihre Aufgabe gerade der Vernetzung lokaler Verkehre erfüllen zu können. Dagegen werde die Aufgabe des überregionalen Personenverkehrs der Fernbuslinienbetreiber auch dann erfüllt, wenn diese ihre Fahrgäste zu dezentralen, aber an das ÖPNV-Netz des Zielorts angebundenen Haltepunkten beförderten.
Am Flughafen Köln/Bonn stehe eine Fernbushaltestelle nördlich des Terminals 2 mit vorläufig elf Stellplätzen und geplanten weiteren vier Stellplätzen bereit. Dadurch könnten die Reisenden dort sicher und ungestört von anderen Verkehren ein- und aussteigen und die Busse be- und entladen, weil die gesamte Verkehrsfläche lediglich von Fernbussen und einigen wenigen Kurzparkern befahren werde, was durch eine Schranke gesichert sei. Es gebe lediglich eine Querungsstelle hin zum Terminal 2 des Flughafens. Das linksseitige Be- und Entladen des Busses mit Koffern finde zwar auch auf der Fahrbahn statt, allerdings in einem Bereich, der nicht von anderen Fahrzeugen befahren werde. Der Fernbusbahnhof am Flughafen werde anders als die bisherigen Einrichtungen ganztägig von Ordnungspersonal überwacht; potenzielle schwierige Verkehrslagen könnten deshalb sofort gelöst werden. Der Flughafen werde sowohl von der Deutschen Bahn als auch von Bussen des ÖPNV angedient, weshalb der neue Fernbusbahnhof eine angemessene Alternative zu den bisherigen Haltepunkten darstelle.
Das Grundrecht der Klägerin aus Art. 12 GG sei nicht verletzt, weil den Linienbetreibern grundsätzlich die Möglichkeit eingeräumt werde, im Stadtgebiet den Linienverkehr zu betreiben, zudem die neue Haltestelle am Flughafen Köln/Bonn durch alle Verkehrsteilnehmer optimal erreicht werden könne und die notwendige Infrastruktur biete. Das Gefährdungspotenzial sei an diesem Standort minimiert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten zu den Aktenzeichen 18 K 6888/15 und 18 L 2466/15 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Gründe
Die zulässige Klage ist unbegründet, weil die angefochtene straßenverkehrsrechtliche Anordnung zur Schließung der Fernbus-Haltestelle „Gummersbacher Straße“ rechtmäßig ist und die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die straßenverkehrsrechtliche Rechtsgrundlage für die Sperrung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße ist § 45 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO.
Die Anwendung dieser Vorschrift ist nicht deshalb durch die der Klägerin erteilte Linienverkehrsgenehmigung gesperrt, weil sie die Haltestelle Gummersbacher Straße umfasst. Das ergibt sich bereits aus § 64 Abs. 1 Nr. 1 PBefG, wonach durch das Personenbeförderungsgesetz die Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes sowie die aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften, also auch der Straßenverkehrs-Ordnung, nicht berührt werden, soweit sich nicht aus § 23 PBefG etwas anderes ergibt, was hier nicht der Fall ist. Damit korrespondiert, dass eine Linienverkehrsgenehmigung einem Unternehmer kein subjektiv-öffentliches Recht auf Aufrechterhaltung eines uneingeschränkten Gemeingebrauchs an bestimmten, von ihm befahrenen Straßen vermittelt, sondern der Gemeingebrauch an Straßen sich nur als Teilhaberecht darstellt, das durch die – rechtmäßigen – straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen näher konkretisiert wird. Denn § 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW definiert den Gemeingebrauch dahingehend, dass der Gebrauch der öffentlichen Straßen jedermann im Rahmen der Widmung „und der verkehrsrechtlichen Vorschriften“ gestattet ist.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Klägerin herangezogenen Vorschrift des § 32 Abs. 1 BOKraft, wonach bei der Bestimmung über die Anbringung der Haltestellenzeichen nach § 45 Abs. 3 StVO dem genehmigten Fahrplan entsprechend den Erfordernissen des Betriebs und des Verkehrs Rechnung zu tragen ist. Denn zum einen kann die BOKraft als nachrangige Rechtsverordnung nicht die vorrangige gesetzliche Vorschrift des § 64 Abs. 1 Nr. 1 PBefG aushöhlen. Zum anderen werden durch § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO jedenfalls nicht die durch die Aspekte der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs geprägten und damit spezielleren Vorschriften des § 45 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 9 Sätze 1 und 2 (jetzt: Abs. 9 Sätze 1 und 3) StVO verdrängt, sofern § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO nicht ohnehin so auszulegen sein sollte, dass die Straßenverkehrsbehörden auf dieser Grundlage lediglich den genauen örtlichen Standort eines Verkehrszeichens bestimmen, nachdem die vorrangige grundsätzliche Entscheidung, ob eine Anordnung überhaupt ergeht, getroffen wurde. Die Klägerin kann danach aus ihrer Linienverkehrsgenehmigung kein Recht darauf ableiten, dass die Haltestelle Gummersbacher Straße unabhängig von bestehenden Verkehrsgefahren aufrechterhalten bleibt.
Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang Fehler im personenbeförderungsrechtlichen Verfahren moniert, hat das deshalb keine Auswirkungen auf das hier zu Grunde liegende straßenverkehrsrechtliche Verfahren.
Schon aus diesen Gründen kommt hier keine Überschreitung des der Beklagten eingeräumten Ermessens wegen Fehlens einer vorherigen Teileinziehung der Haltestelle in Betracht.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO sind erfüllt. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. § 45 Abs. 1 StVO, der durch die Anfügung von § 45 Abs. 9 StVO zwar modifiziert, nicht jedoch ersetzt worden ist, setzt in Verbindung mit § 45 Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO für Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (insbesondere Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle ist hierfür nicht erforderlich. § 45 Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO setzt nur – aber immerhin – eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23.9.2010 - 3 C 37.09 -, BVerwGE 138, 21.
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt, ohne dass dafür eine genaue Analyse der Häufigkeit, Art und Schwere der Unfälle und der daran beteiligten Verkehrsteilnehmer bzw. Kraftfahrzeugarten und deren Verursachungsbeiträge erforderlich ist. Zum einen handelt es sich bei der Gummersbacher Straße um eine viel befahrene, in jede Fahrtrichtung jeweils zwei Fahrspuren aufweisende Straße. Zum anderen sind Bushaltestellen nach der Wertung des Verordnungsgebers schon als solche besondere Gefahrenstellen, wie die in § 20 StVO normierten konkreten Verhaltensregeln an Haltestellen belegen. Deshalb teilt die Kammer die Einschätzung der Beklagten, dass aufgrund der Halte von Fernbussen auf dem eine geringe Breite aufweisenden Seitenstreifen an der mit rund 13.000 Fahrzeugen am Tag vielbefahrenen, insgesamt vierspurigen Gummersbacher Straße die erforderliche Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht mehr gewährleistet war bzw. nunmehr wäre. Wie den von der Beklagten aufgenommenen Fotografien (Blatt 290 der Gerichtsakte zu 18 L 2421/15) eindrücklich zu entnehmen ist, werden die Fernbusse an dieser Haltestelle auch von der linken Seite be- bzw. entladen, weshalb sich Personal und Reisende wegen der fast völlig vom Bus eingenommenen Breite des Seitenstreifens nicht nur unmittelbar neben der Fahrbahn, sondern teilweise bereits auf dieser befinden. Das birgt bei einer vielbefahrenen Straße wie der Gummersbacher Straße die erhöhte Gefahr, dass Personen von Fahrzeugen erfasst werden. Das gilt umso mehr, wenn die Aufmerksamkeit der Fahrgäste durch die Tätigkeit des Be- oder Entladens so in Anspruch genommen wird, dass sie auf den vorbeifahrenden Verkehr nicht mehr achten. Diese Gefahr wird dadurch begünstigt, dass der Gehweg auf der rechten Seite der Busse zu Fahrtbeginn durch Fahrgäste und Gepäck rasch belegt ist, zumal es sich hier auch um eine Anfangshaltestelle in einer Großstadt handelt. Nochmals erhöht wird die Gefahr dadurch, dass die gegebenenfalls gemäß § 20 Abs. 4 Satz 1 StVO vorgeschriebene Schrittgeschwindigkeit oder jedenfalls die nach § 20 Abs. 1 StVO gebotene vorsichtige Vorbeifahrt angesichts der optischen Breite der Gummersbacher Straße von den vorbeifahrenden Kraftfahrzeugen nicht eingehalten wird.
Hinzu kommen Verkehrsbehinderungen durch die von der Beklagten ebenfalls durch Lichtbilder (Blatt 291 der Gerichtsakte zu 18 L 2421/15) dokumentierten und schon deshalb von der Klägerin unsubstantiiert, weil pauschal bestrittenen Wendemanöver von Fernlinienbussen auf der Gummersbacher Straße. Dieses Bestehen einer besonderen Gefahrenlage wird durch die von der Beklagten nachgewiesene Anzahl von 35 Verkehrsunfällen innerhalb eines Jahrs flankierend indiziert. Insoweit ist zwar einzuräumen, dass es sich bei den meisten Unfällen nur um Bagatellschäden gehandelt hat. Gleichwohl deutet diese Anzahl von Unfällen auf eine erhöhte Gefahrenlage hin, zumal fünf Unfälle mit Personenschäden einhergingen.
Diese Umstände führen zu einer erhöhten Gefahrenlage, die ein Einschreiten rechtfertigt. Dabei kommt es nicht auf den konkreten Verursacher der Verkehrsgefahr an, sondern allein auf das Bestehen einer qualifizierten Gefährdungslage. In der Rechtsprechung ist insoweit anerkannt, dass sich eine Gefahrenlage für die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs nur in den wenigsten Fällen monokausal begründen lässt, weil Unfälle in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren beruhen, die sowohl subjektiver (Fahrerverhalten) als auch objektiver Art (Verkehrsverhältnisse) sein können.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.4.2013 - 3 B 59.12 -, juris und Urteil vom 23.9.2010 - 3 C 79.09 -, a. a. O.
Davon abgesehen geht diese qualifizierte Gefährdungslage aber sogar von den Begleitumständen im Umfeld der Abfahrt bzw. Ankunft der Fernlinienbusse selbst aus.
Die von der Beklagten angestellten Ermessenserwägungen erweisen sich als rechtsfehlerfrei. Insbesondere bestehen keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich des von der Beklagten zu beachtenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Die Sperrung der Fernbus-Haltestelle stellt sich als eine geeignete Maßnahme dar, um die Verkehrssicherheit an der Gummersbacher Straße nachhaltig zu verbessern. Ein gleich geeignetes, milderes Mittel drängt sich nicht auf. Insbesondere die von der Klägerin angesprochene Kontrolle und Durchsetzung eines erst noch anzuordnenden Verbots der Be- und Entladung der Fernbusse von der linken Seite bzw. eines Geradeausfahr-Gebots zur Verhinderung von Wendemanövern der Busse auf der Straße erweist sich bereits rein tatsächlich als nicht praktikabel, weil dafür eine nahezu 24-stündige Überwachung erforderlich wäre. Die angesprochene zeitliche Befristung von Genehmigungen oder Einrichtung von Fahrplan-Slots ändert an der grundsätzlichen Gefahr für Personen nahe oder auf der Fahrbahn nichts und scheidet darüber hinaus mangels Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde aus.
Die von der Klägerin in Aussicht gestellte Anmietung privater Flächen zur Herstellung einer Haltestelle spricht schon deshalb nicht gegen die Erforderlichkeit der angefochtenen verkehrsrechtlichen Maßnahme, weil die Anmietung privater Flächen kein gleich geeignetes, milderes Mittel, also keine rechtlich vorzugswürdige Alternative ist, die die verkehrsrechtliche Maßnahme (rechtlich) überflüssig machen würde, sondern ihrerseits eine Folge der Sperrung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße wäre. Denn die Anmietung privater Flächen zur Herstellung einer eigenen Haltestelle ist nur dann erforderlich, wenn die Sperrung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße angeordnet wird. Umgekehrt spräche nichts gegen die Schließung der ehemaligen Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße, wenn die Klägerin eine andere Fläche als Haltestelle benutzen könnte. Diese von der Klägerin zur Sprache gebrachte Ersatzhaltestelle ist vielmehr in diesem Sinne akzessorisch, weil erst die Schließung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße der Klägerin ausreichend Veranlassung gäbe, sich um eine geeignete private Fläche zu bemühen, die Anmietung einer solchen privaten Fläche zur Herstellung einer Haltestelle aber nicht für die Beibehaltung der früheren Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße spricht. Es geht vorliegend nicht um eine der Klägerin einzuräumende Möglichkeit, zwei Haltestellen oder wahlweise eine von zwei Haltestellen anfahren zu können.
Dass hingegen weiterhin Busse des ÖPNV an der Gummersbacher Straße halten dürfen, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken, da der ÖPNV zur Vernetzung der lokalen Verkehre auf die Bereitstellung von Haltepunkten angewiesen ist, die wegen der Natur der Sache des Nahverkehrs zueinander in viel kürzeren Abständen liegen müssen als beim Fernlinienverkehr.
Die angefochtene straßenverkehrsrechtliche Anordnung stellt sich auch als angemessen dar. Die Beklagte hat in ihren Abwägungsprozess u.a. die Belange des Linienfernverkehrs – und damit auch die Interessen der Klägerin – eingestellt und angemessen berücksichtigt. Nach den obigen Erläuterungen kann die Klägerin indes aus ihrer Linienverkehrsgenehmigung kein Recht darauf ableiten, dass eine Haltestelle unabhängig von bestehenden Verkehrsgefahren aufrecht erhalten bleibt.
Überdies besteht eine angemessene Alternative zu den Haltepunkten an der Gummersbacher Straße. Die geltend gemachten Bedenken der Klägerin hinsichtlich Ausstattung und Kapazität des Busterminals am Flughafen Köln/Bonn werden von der Kammer nicht geteilt. Nach den detaillierten Ausführungen des Flughafenbetreibers im zum Eilverfahren abgehaltenen Erörterungstermin vom 20.10.2015 stehen bereits in der ersten Ausbaustufe des Busterminals elf Halteplätze zur Verfügung zuzüglich vier weiterer Haltestellen, die bei Bedarf temporär angefahren werden können. Dem stehen nach der Klärung in diesem Erörterungstermin allenfalls acht rechtmäßige Plätze am Breslauer Platz und sechs bis sieben Plätze an der Gummersbacher Straße gegenüber. Damit ist der neue Fernbusbahnhof ausreichend dimensioniert. Auch die verkehrsrechtliche Situation am Busterminal des Flughafens Köln/Bonn führt nicht zu der Einschätzung, dass die Sperrung der Gummersbacher Straße für Fernbusse deshalb als unangemessen anzusehen wäre, weil auch an dem Busterminal des Flughafens eine gefährliche Verkehrssituation festzustellen wäre. Zwar findet an dem genannten Busterminal Begegnungsverkehr zwischen Fahrgästen und Kraftfahrzeugen statt. Allerdings ist in dem abgeschrankten Bereich des Busterminals Schrittgeschwindigkeit geboten. Dort können ferner lediglich maximal 56 Pkw und elf (und gegebenenfalls vier weitere) Busse verkehren. Außerdem hat der Vertreter des Flughafenbetreibers im Erörterungstermin vom 20.10.2015 zugesagt, dass der Flughafenbetreiber die Anzahl der derzeit vorhandenen 56 Kurzzeitparkplätze auch halbieren könne, wenn die verkehrlichen Bedürfnisse dies erforderten. In der Ausbaustufe 2 ist ohnedies vorgesehen, dass diese Kurzzeitparkplätze völlig wegfallen und stattdessen weitere fünf Fernbusse dort Platz finden werden.
Der Busparkplatz am Flughafen Köln/Bonn stellt sich zur Überzeugung des Gerichts auch deshalb als eine angemessene Alternative zur Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße dar, weil er über eine gute Infrastruktur verfügt, barrierefrei ist, nur ca. 200 m von dem Bahnhof Flughafen Köln/Bonn entfernt liegt und dieser eine optimale Anbindung an den öffentlichen Personen(nah)verkehr gewährleistet. Gerade die Anbindung an die Kölner Innenstadt, die für die Klägerin von hoher Bedeutung ist, ist dort selbst bis in die späteren Nachtstunden garantiert.
Diese Wertungen werden durch die dem Gericht bekannte gute Annahme der Fernbushaltestellen am Flughafen Köln/Bonn bestätigt.
Ein Ermessensfehler folgt schließlich nicht deshalb aus der laut Anordnungsbegründung erfolgten Berücksichtigung des Beschlusses des Stadtrats vom 27.3.2012, weil dieser außerhalb des Ermächtigungszwecks des § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO läge. Abgesehen davon, dass die Schließung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße danach den Beschluss des Stadtrats lediglich berücksichtigt, liegt dieser Aspekt nicht als ein rein bauplanungsrechtlicher Gesichtspunkt außerhalb des Ermächtigungszwecks des § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO. Denn die vom Stadtrat favorisierte Verlegung des ZOB Breslauer Platz an den Flughafen beruhte nicht allein auf bauplanungsrechtlichen Aspekten, sondern auch auf dem Gesichtspunkt der sich erschöpfenden Kapazität des ZOB aufgrund zunehmenden Busverkehrs. Die Kapazität steht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Leichtigkeit des Verkehrs, die wiederum Auswirkungen auf die Sicherheit des Verkehrs hat. Aus einer hohen Frequentierung des ZOB sowohl durch verschiedene Kraftfahrzeugarten als auch durch die Zunahme der Nutzung durch Busse resultieren abstrakt größere Gefahren für die Sicherheit der von der Straßenverkehrs-Ordnung geschützten Rechtsgüter. Wenn Letztere sich in konkreten Gefahren manifestieren, die die Schließung des Breslauer Platzes als ZOB rechtfertigen, wie es hier aus den Gründen des heutigen Urteils im Verfahren 18 K 6887/15 der Fall ist, ist zwar auch in gewisser Weise aus planerischen Gesichtspunkten die Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße nicht mehr als Ausweichhaltestelle wegen der Überlastung des Breslauer Platzes erforderlich. Dieser Gesichtspunkt ist jedoch rechtlich unschädlich, wenn – wie hier – bereits allein straßenverkehrsrechtliche Gründe die Schließung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße rechtfertigen.
Da nach allem der Klageantrag zu 1 abzuweisen war, konnte auch der Klageantrag zu 2 keinen Erfolg haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.