VG Cottbus, Beschluss vom 25.11.2015 - VG 3 L 787/15

Tenor

Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache untersagt, die im Zuge des 3. Bauabschnitts des Ausbaus der …….. in ……. geplante Fällung von Alleebäumen vorzunehmen oder vornehmen zu lassen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 7.500,00 € festgesetzt.

Gründe

Das Rechtschutzbegehren des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit dem formulierten Antrag,

der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, die im Zuge des 3. Bauabschnitts des Ausbaus der ……. in ……. geplante Fällung von Alleebäumen vorzunehmen oder vornehmen zu lassen, bis für die Fällung eine Ausnahme oder Befreiung vom Verbot des § 17 Abs. 1 BbgNatSchAG zugelassen bzw. erteilt ist,

hat Erfolg. Der Antrag ist zulässig (s. hierzu unter 1.) und begründet (2.).

41. Das Antragsbegehren des Antragsstellers, das nicht (allein) auf eine reine Partizipationserzwingung gerichtet ist, sondern vielmehr auch die Prüfung einer Verletzung (objektiven) materiellen Naturschutzrechts beinhaltet, ist zulässig. Insbesondere ist die Antragsbefugnis des Antragstellers auf der Grundlage der Bestimmungen des § 37 Abs. 1, § 36 Nr. 2, § 17 Abs. 2 des Brandenburgischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz (Brandenburgisches Naturschutzausführungsgesetz - BbgNatSchAG) vom 21. Januar 2013 (GVBl. I Nr. 3) i.V.m. § 64 Abs. 1 und 3, § 63 Abs. 2 Nr. 8 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG) vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474), gegeben.

5Gemäß § 37 Abs. 1 BbgNatSchAG können die Rechtsbehelfe im Sinne des § 64 BNatSchG auch gegen die in § 36 BbgNatSchAG genannten Entscheidungen, zu denen unter anderem die Zulassung von Ausnahmen zum Alleenschutz nach § 17 Abs. 2 BbgNatSchAG zählt, eingelegt werden. Nach § 64 Abs. 1 und 3 BNatSchG kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung, soweit § 1 Abs. 3 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes nicht entgegensteht, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG oder nach Maßgabe des Landesrechts in den Mitwirkungsfällen nach § 63 Abs. 2 Nr. 8 BNatSchG, wenn die Vereinigung geltend macht, dass die Entscheidung Vorschriften dieses Gesetzes, Rechtsvorschriften, die auf Grund dieses Gesetzes erlassen worden sind oder fortgelten, Naturschutzrecht der Länder oder anderen Rechtsvorschriften, die bei der Entscheidung zu beachten und zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind, widerspricht (Nr. 1.), in ihrem satzungsgemäßen Aufgaben- und Tätigkeitsbereich, soweit sich die Anerkennung darauf bezieht, berührt wird (Nr. 2) und zur Mitwirkung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache geäußert hat oder ihr keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist (Nr. 3). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

a. Der Antragsteller ist eine vom Land Brandenburg anerkannte Naturschutzvereinigung, zu deren satzungsmäßigen Aufgaben ein umfassender Schutz der Natur und Landschaft gehört.

b. Auch ist ein tauglicher Gegenstand für einen Vereinigungsrechtsbehelf nach den zitierten Vorschriften gegeben, da die Antragsgegnerin als Trägerin der Straßenbaulast für die zu sanierende ……. über das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen nach § 17 Abs. 2 BbgNatSchAG vom Schutz bestehender Alleen befunden hat. Diese Entschließung der Antragsgegnerin ist (jedenfalls) festzumachen an dem von der Antragsgegnerin zur Ausführung freigegebenen Bauprogramm und den unter dem 16. November 2015 erlassenen "Bescheid gemäß Baumschutzsatzung". Allerdings handelt es sich nach Wertung der Kammer hierbei trotz der Bezeichnung als "Bescheid" nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfGBbg in Bezug auf die Erteilung einer Ausnahme nach § 17 Abs. 2 BbgNatSchAG. Dagegen spricht schon die äußere Form, die keinen Tenor erkennen und eine Rechtsbehelfsbelehrung vermissen lässt sowie das Fehlen einer Regelung mit Außenwirkung. Zudem handelt es sich – wie auch die Antragsgegnerin eingestellt hat - bei der Gewährung einer Ausnahme nach § 17 Abs. 2 BbgNatSchAG in der vorliegenden Konstellation lediglich um einen behördeninternen Vorgang des Straßenbaulastträgers (auf den Umstand, dass Alleebäume nach § 2 Abs. 5 Satz 2 der Baumschutzsatzung der Antragsgegnerin nicht dem Regelungsregime ihrer Baumschutzsatzung unterfallen, kommt es danach nicht mehr an).

Gemäß § 17 Abs. 1 BbgNatSchAG dürfen Alleen nicht beseitigt, zerstört, beschädigt oder sonst erheblich oder nachhaltig beeinträchtigt werden. Übereinstimmend gehen die Beteiligten davon aus, dass es sich bei den hier in Rede stehenden zu beseitigenden Bäumen um Bestandteile einer Allee handelt und der Umfang der geplanten Fällarbeiten jedenfalls unter den Begriff einer erheblichen Beeinträchtigung gefasst werden kann, so dass die von der Antragsgegnerin in Aussicht genommene Maßnahme im Grundsatz gegen das Verbot des § 17 Abs. 1 BbgNatSchAG verstoßen würde. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 BbgNatSchAG kann jedoch von diesem Verbot eine Ausnahme zugelassen werden, wenn sie aus zwingenden Gründen der Verkehrssicherheit erforderlich ist und keine anderen Maßnahmen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit erfolgreich durchgeführt werden konnten. Zuständig für die Entscheidung über eine Ausnahme ist vorliegend die Antragsgegnerin. Dies folgt aus dem Zusammenspiel der Regelungen des § 17 Abs. 2 Satz 3 BbgNatSchAG und des § 10 Abs. 3 Satz 1 des Brandenburgischen Straßengesetzes (BbgStrG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Juli 2009 (GVBl. I S. 358), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. Juli 2014 (GVBl. I Nr. 27). § 17 Abs. 2 Satz 3 BbgNatSchAG erlegt den Straßenbaulastträgern die Pflichten aus § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 BbgNatSchAG für deren Maßnahmen im Rahmen der Straßenunterhaltung auf. Nach § 10 Abs. 3 Satz 1 BbgStrG sind die Straßenbaubehörden unter anderem der Gemeinden bei der unter ihrer verantwortlicher Leitung erfolgenden Herstellung oder Unterhaltung von Straßen, deren Zubehör oder Nebenanlagen gemäß § 2 Abs. 2 BbgStrG von anderweitigen Genehmigungen, Zustimmungen, Anzeigen, Erlaubnissen, Überwachungen oder Abnahmen frei. Mit der letztgenannten Regelung hat der Gesetzgeber - in ausdrücklicher Anlehnung an die Regelung des § 4 des Bundesfernstraßengesetzes (vgl. LT-Drs. 1/827 S. 91 f. und LT-Drs. 1/2760 S. 132) - die Freistellung der Träger der Straßenbaulast von genehmigenden Verwaltungsakten anderer Behörden angeordnet und damit eine ausschließliche, konzentrierte und eigenverantwortliche Zuständigkeit der Straßenbauverwaltung für alle Bauten, die in den Anwendungsbereich der Norm fallen, begründet (vgl. LT-Drs. 4/5725; s. auch Dürchheim in Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 4 Rn. 17). Angesichts dieser eindeutigen Zielrichtung kommt dem vom Antragsteller als maßgeblich angeführten Gesichtspunkt, dass sich eine Ausnahme nicht in der Aufzählung des § 10 Abs. 3 Satz 1 BbgStrG findet, keine maßgebliche Bedeutung zu; abgesehen davon ließe sie sich auch ohne Schwierigkeiten unter den Begriff der Erlaubnis fassen. Die Straßenbaubehörden sind bei der Ausübung ihrer straßen(bau)rechtlichen Befugnisse gleichwohl gemäß den Vorgaben des § 10 Abs. 2 Satz 1 BbgStrG als Sonderordnungsbehörden dafür verantwortlich, dass die Herstellung und Unterhaltung der Straßen den Erfordernissen der Sicherheit und Ordnung genügen, und damit materiell an das gesamte fachfremde Recht (insbesondere etwa das Naturschutzrecht) gebunden (vgl. Jupe, Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht in Brandenburg, Stand: Oktober 2015, 10.00 Anm. 2.7.2). Diese Regelungsstruktur kommt auch in § 17 Abs. 2 Satz 3 BbgNatSchAG zum Ausdruck, der die Straßenbaubehörde einerseits an das Verbot einer Zerstörung oder Beeinträchtigung von Alleen bindet und Ausnahmen an konkrete Erfordernisse der Verkehrssicherheit bindet, andererseits die Entscheidung über die Ausnahme aber bei der Straßenbauverwaltung belässt (vgl. LT-Drs. 5/4349 S. 27). Dies hat der Gesetzgeber auch nochmals durch seine Entscheidung betont, Vorschlägen zur Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 10 Abs. 3 Satz 1 BbgStrG durch Herausnahme von Alleebäumen nicht Folge zu leisten (s. LT-Drs. 4/6703 S. 30 und Anlage 2). Aus dieser Konzentrationswirkung des § 10 Abs. 3 BbgStrG folgt - jedenfalls in den Fällen einer Straßenbaumaßnahme für gemeindliche Straßen, die nicht nach § 38 BbgStrG der Planfeststellung unterliegen (wie es hier offensichtlich der Fall ist) -, dass die Prüfung, ob die Voraussetzungen für die Gewährung einer Ausnahme vom Verbot der Allee-Beeinträchtigung vorliegen, (ungeachtet der Beteiligungsverpflichtungen aus § 36 Nr. 2 BbgNatSchAG oder § 10 Abs. 3 Satz 2 BbgStrG) einen rein verwaltungsinternen Entscheidungsprozess beim Straßenbaulastträger darstellt.

Anders als der Antragsteller meint, hindert das Fehlen eines Verwaltungsaktes jedoch nicht die Annahme einer rechtsbehelfsfähigen Entscheidung im Sinne des § 37 Abs. 1 BbgNatSchAG, § 64 Abs. 1 BNatSchG. Denn dass die Ausnahmeentscheidung der Antragsgegnerin nicht in der äußeren Form eines Verwaltungsakts ergangen ist, ist für die Eröffnung des Vereinigungsrechtsbehelfs unerheblich. Schon der Wortlaut des § 37 Abs. 1 BbgNatSchAG stellt nämlich ebenso wie die Regelung des § 64 Abs. 1 BNatSchG auf "Entscheidungen", nicht aber allein auf Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG ab. Dieser Begriff ist auslegungsoffen und umfasst auch unter Berücksichtigung der Regelung in Absatz 2 jede behördliche Rechtshandlung, durch die ein Vorhaben zugelassen wird (vgl. Schlacke in GK-BNatSchG, 2012, § 64 Rn. 35; Fischer-Hüftle, in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 64 Rn. 13; Heselhaus in Frenz/Müggeborg, BNatSchG, 2011, § 64 Rn. 9). Diese Flexibilität wird auch daran deutlich, dass § 64 Abs. 1 BNatSchG auf die "Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung" verweist und damit keine Beschränkung allein auf Anfechtungsklagen vornimmt, sondern das gesamte Spektrum verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet, zu denen beispielsweise auch Feststellungsklagen nach § 43 Abs. 1 VwGO zählen. Damit ist auch für verfahrenskonstruktive Sonderbestimmungen wie im Bereich der Straßenbaumaßnahmen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 3 BbgNatSchG i.V.m. § 10 Abs. 3 BbgStrG der Raum eröffnet, den naturschutzrechtlichen Rechtsbehelfen und den damit verknüpften Zwecken Geltung zu verschaffen.

c. Da die nach § 36 Nr. 2 BbgNatSchAG vor der Zulassung einer Ausnahme nach § 17 Abs. 2 BbgNatSchAG einzuräumende Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen nach den von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen und ihren Ausführungen in der Antragserwiderung mit der Einbeziehung des als Gesellschaft bürgerlichen Rechts ausgestaltetes Landesbüros der anerkannten Naturschutzverbände erfolgt ist und diese - bezogen auf den hier in Rede stehenden 3. Bauabschnitt - mit Schreiben vom 6. November 2015 Stellung bezogen und auf die vorangegangene Stellungnahme vom 4. Februar 2015 insbesondere mit den darin geäußerten artenschutzrechtlichen Bedenken Bezug genommen haben, ist auch dem Erfordernis des § 64 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG, § 37 Abs. 1 BbgNatSchAG Genüge getan.

2. Der Eilrechtsschutzantrag des Antragstellers hat auch in der Sache Erfolg.

Nach § 123 Absatz 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Dazu hat der Antragsteller die besondere Dringlichkeit der Anordnung (Anordnungsgrund) und das Bestehen des zu sichernden Anspruchs (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 der Zivilprozessordnung (ZPO).

a. Ein Anordnungsanspruch ist gegeben.

aa. Allerdings folgt er nicht aus einer Verletzung der Mitwirkungsrechte des Antragstellers. Zwar unterliegt die hier von der Antragsgegnerin als Straßenbaubehörde beabsichtigte Beseitigung zahlreicher Bäume im Zusammenhang mit dem 3. Bauabschnitt der Sanierung und des Ausbaus der Bergstraße nach § 36 Nr. 2 BbgNatSchAG einer Mitwirkung der Naturschutzverbände, die hier jedoch gewahrt wurde. Dass die erfolgte Einbeziehung des Landesbüros der anerkannten Naturschutzverbände den Anforderungen einer ordnungsgemäßen Beteiligung nicht genügt hätte, legt der Antragsteller nicht dar. Auch kann nach vorstehenden Erwägungen das Fehlen eines die Ausnahme bewilligenden Verwaltungsaktes für sich nicht als eine Verletzung vom Mitwirkungsbefugnissen des Antragstellers interpretiert werden.

15bb. Indes ergibt sich nach der im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren allein möglichen und auch nur gebotenen summarischen Prüfung ein Anordnungsanspruch daraus, dass die Ausnahmeentscheidung der Antragsgegnerin nach dem Verwaltungsvorgang und den im "Bescheid gemäß Baumschutzsatzung" vom 16. November 2015 festgehaltenen Erwägungen den materiellen Erfordernissen des § 17 Abs. 2 BbgNatSchAG, der zu den rügefähigen Bestimmungen im Sinne des § 64 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 BNatSchG zählt, nicht genügt.

Dabei bedarf es hier keiner abschließenden Bewertung, ob die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 BbgNatSchAG zwingender Gründe der Verkehrssicherheit und fehlender Alternativen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit mit den Darlegungen der Antragsgegnerin in der Antragserwiderung und insbesondere dem Schreiben des Planungsbüros ……… an die untere Naturschutzbehörde des Landkreises Dahme-Spreewald vom 23. Oktober 2015, nach denen die Notwendigkeit für die Fällung der Alleebäume aus Gründen der Verkehrssicherheit an der als Haupterschließungsstraße einzustufenden …….. durch die erstmalige Schaffung durchgehender, befestigter Geh- und Radwege erfolge, die auch aufgrund der Geländetopographie eine abweichende Streckenführung nicht zulasse, hinreichend untersetzt wurden.

17Jedenfalls ist vorliegend den Vorgaben des § 17 Abs. 2 Satz 2 BbgNatSchAG nicht Genüge getan, wonach die Eigentümer zu Ersatzpflanzungen in angemessenem und zumutbarem Umfang zu verpflichten sind, wenn es aufgrund der durchgeführten ausnahmsweise zugelassenen Maßnahmen zu einer Bestandsminderung kommt. Diese dem Ziel der Bestandserhaltung der Alleen als gesetzlich geschützte Landschaftsbestandteile dienende Regelung statuiert einen bindenden Konnex ("sind … zu verpflichten") zwischen der zu einer Bestandsminderung führenden Gewährung einer Ausnahme vom strikten Alleenschutz des § 17 Abs. 1 BbgNatSchAG und der Pflicht zu Ersatzpflanzungen. Diese Verknüpfung hat auch die Straßenbaubehörde aufgrund der bereits dargelegten Bindung an das materielle Naturschutzrecht zu beachten, so dass sie aufgrund der als zwingend ausgestalteten Vorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 2 BbgNatSchAG gehalten ist, bereits bei ihrer Entscheidung zu den Ausnahmevoraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 BbgNatSchAG konkret auch über Ersatzpflanzungen zu befinden; ein bloßes Inaussichtstellen künftiger Ersatzpflanzungen genügt dem nicht. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die geplante Eingriffsmaßnahme in die Allee erkennbar zu einer signifikanten Minderung des Alleenbestands führen wird. Letzteres ist bei der hier in Rede stehenden Fällung von insgesamt mehr als dreißig Bäumen allein im 3. Bauabschnitt zweifelsohne der Fall. Die Antragsgegnerin hat sich bei ihrer Ausnahmeentscheidung jedoch nicht hinreichend zu ihrer Verpflichtung zu Ersatzpflanzungen verhalten. Zwar sind im vorgelegten Landschaftspflegerischen Begleitplan des Landschaftsarchitekten Stefan Wallmann (Stand Mai 2015) eine Ermittlung von Ersatzpflanzungen (Seite 21 ff.) sowie ein Maßnahmenplan für Standorte möglicher Ersatzpflanzungen von Bäumen entlang der sanierten ……… enthalten. Zum einen umfasst letzterer aber ausdrücklich selbst nur einen Teil (54) der als erforderlich erachteten 104 Bäume, ohne dass Standorte für die verbleibenden Pflanzen hinreichend konkret definiert worden wären. Zum anderen und maßgeblich lässt der "Bescheid gemäß Baumschutzsatzung" vom 16. November 2015 als aktuellstes Dokument für die Entscheidungsfindung zur Ausnahmegewährung nach § 17 Abs. 2 BbgNatSchAG eine verpflichtende und einer Erfolgskontrolle zugängliche Festlegung auf die im vorliegenden Landschaftspflegerischen Begleitplan benannten Maßnahmen nach Art, Umfang und Positionierung erforderlicher Ersatzpflanzungen nicht erkennen. Aufgrund der Formulierungen ("… auch zahlreiche Schadstellen erkannt worden, die bei der ausstehenden Bewertung noch berücksichtigt werden müssen … erfolgt noch eine Vitalitätsstufen-(Schadstufen-)untersuchung; bitte dabei die vielen Anfahrschäden, Faulungen und Kronenlichtungen mit berücksichtigen … Die Präzisierung der Ausgleichsmaßnahmen und Pflanzorte erfolgt gesondert im konkreten LBP unter Beachtung der Forderungen der UNB … Nach geeigneten trassenfernen geeigneten Stellen wird zusätzlich regelmäßig gesucht … Die Abstimmungen zu Pflanzorten anteiliger trassenferner Maßnahmen können im Verlaufe der Bauabschnitte durchgeführt werden. Erste Überlegungen dazu wurden im Hause bereits diskutiert …") ist nicht mit der für eine Verpflichtung im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 2 BbgNatSchAG erforderlichen Sicherheit und Klarheit erkennbar, wann und in welchem Maße die Antragsgegnerin Ersatzpflanzungen vornehmen wird. Denn ungeachtet der Frage der Pflanzorte ist angesichts des mehrfachen Verweises auf nochmalige Vitalitätsprüfungen an den zu fällenden Bäumen insbesondere nicht erkennbar, ob sich die Antragsgegnerin noch an die sechs Monate zuvor erstellte Ermittlung zum Umfang der Ersatzpflanzungen gebunden sieht.

b. Der notwendige Anordnungsgrund folgt aus der weiterhin zeitnah geplanten Fällung der im 3. Bauabschnitt in Rede stehenden Alleebäume, die nicht rückgängig zu machen wäre.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 i.V.m. § 53 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes. Die Kammer hat sich insofern an den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit angelehnt (vgl. NVwZ-Beil. 2013, 58, dort Nr. 1.5 und 34.4) und die Bedeutung der einheitlich auf seine Beteiligung gerichteten Angelegenheit für den Antragsteller insgesamt auf 15.000,00 € geschätzt. Dieser Wert ist mit Blick auf die hier beantragte Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu halbieren.